Entre 1981 i 2014, trenta països van privatitzar totalment o parcialment els seus sistemes públics de pensions de caràcter obligatori. Catorze a Amèrica Llatina (en ordre cronològic: Xile, el Perú, l'Argentina, Colòmbia, l'Uruguai, Estat Plurinacional de Bolívia, Mèxic, República Bolivariana de Veneçuela, El Salvador, Nicaragua, Costa Rica, l'Equador, República Dominicana i Panamà); altres catorze a Europa Oriental i l'antiga Unió Soviètica (Hongria, Kazakhstan, Croàcia, Polònia, Letònia, Bulgària, Estònia, Federació de Rússia, Lituània, Romania, Eslovàquia, Macedònia, República Txeca i Armènia), i dues a Àfrica (Nigèria i Ghana).
La majoria de les privatitzacions van rebre el suport del Banc Mundial, el (1) Fons Monetari Internacional (FMI), l'Organització per a la Cooperació i el Desenvolupament Econòmic (OCDE), l'Agència dels Estats Units per al Desenvolupament Internacional (USAID) i els Bancs Interamericà i Asiàtic de Desenvolupament, contràriament a les recomanacions de l'Organització Internacional del Treball (OIT).
Fins a l'any 2018, divuit països havien re-reformat, revertint totalment o parcialment la privatització de les pensions. Concretament, la República Bolivariana de Veneçuela (2000), l'Equador (2002), Nicaragua (2005), Bulgària (2007), l'Argentina (2008), Eslovàquia (2008), Estònia, Letònia i Lituània (2009), Estat Plurinacional de Bolívia (2009), Hongria (2010), Croàcia i Macedònia (2011), Polònia (2011), Federació de Rússia (2012), Kazakhstan (2013), República Txeca (2016) i Romania (2017). La gran majoria dels països van revertir la privatització després de la crisi financera mundial de 2007-2008, quan les fallades del sistema privat es van fer evidents i van haver de ser corregits.
Aquest informe: i) analitza el fracàs dels sistemes de pensions privades obligatòries per a millorar la seguretat d'ingressos en la vellesa i el seu baix acompliment en termes de cobertura, nivells de beneficis, costos administratius, costos de transició, i impactes socials i fiscals negatius, entre altres; *ii) documenta els processos de reversió de la privatització de les pensions, la legislació, la governança, els nous drets a les prestacions, el finançament i les taxes de cotització dels nous sistemes públics de pensions; *iii) identifica els passos necessaris per a revertir la privatització de les pensions, dirigida a aquells països que estiguin considerant retornar a un sistema públic.
Considerant que el 60 per cent dels països que havien privatitzat els sistemes públics de pensions obligatòries han revertit la privatització, i tenint en compte l'evidència acumulada d'impactes negatius socials i econòmics, es pot afirmar que l'experiment de la privatització ha fracassat. La privatització de les pensions no va donar els resultats esperats. Les taxes de cobertura es van estancar o van disminuir, els nivells de les pensions es van deteriorar, i es van agreujar les desigualtats de gènere i d'ingressos, la qual cosa va fer que la privatització fos molt impopular. El risc associat a les fluctuacions en els mercats financers es va traslladar als individus. Els costos administratius es van incrementar, la qual cosa va resultar en menors nivells de prestacions. Els alts costos de transició -sovint infravalorats- van crear grans pressions fiscals. Se suposava que l'administració privada havia de millorar la governança, però, per contra, la va afeblir. Es va eliminar la participació dels treballadors en la gestió. En molts casos, les funcions de regulació i supervisió van ser capturades pels mateixos grups econòmics responsables de la gestió dels fons de pensions, la qual cosa va crear un greu conflicte d'interessos; a més, la indústria d'assegurances, qui en última instància es beneficia dels estalvis previsionals, va avançar cap a la concentració. Finalment, les reformes de les pensions van tenir efectes limitats en els mercats de capitals i en el creixement en la majoria dels països en desenvolupament.
En alguns països l'Estat ha intervingut per a finançar i proporcionar o complementar les pensions que el sistema privat de pensions hauria d'haver proporcionat. Aquest era el cas abans de la reversió de la privatització a l'Argentina, on, a mesura que s'esgotaven els comptes individuals, l'Estat va intervenir per a cobrir íntegrament el 77 per cent dels pagaments de pensions a 445.000 pensionats del pilar privat, així com pagaments addicionals a 179.000 pensionats per a mantenir la garantia de pensió mínima, i 33.000 pensions per als qui havien esgotat els seus comptes individuals (Bertranou et al., 2018).
Qui es va beneficiar dels estalvis per a la jubilació dels ciutadans? El sector financer.
Qui es va beneficiar dels estalvis dels afiliats al sistema nacional de pensions? Aquesta és una pregunta important des de la perspectiva del desenvolupament nacional. En molts països, les reserves dels sistemes de pensions encara joves i en la seva fase acumulativa, es van utilitzar per al desenvolupament nacional. Per exemple, a Finlàndia, els fons públics de pensions acumulats en les dècades de 1930 i 1940 es van utilitzar per a projectes d'electrificació rural i infraestructura pública bàsica, i a partir de 1961 per a finançar la industrialització, beneficiant-se així milions de finlandesos (Kangas, 2006).
No obstant això, l'ús potencial dels fons de pensions per a la inversió pública nacional es va perdre gairebé per complet amb el pas als sistemes privatitzats de “capitalització”, en els quals els estalvis individuals s'invertien en els mercats de capitals a la recerca d'alts rendiments, deixant de costat els objectius nacionals de desenvolupament.
Se suposava que la privatització dotaria als fons privats de pensions d'un paper important en el desenvolupament nacional, particularment de cara a les prioritats en matèria d'habitatge, infraestructura i medi ambient, mitjançant la compra d'hipoteques, bons de l'Estat i títols valor; no obstant això, és qüestionable el limitat benefici d'utilitzar els mercats de capitals per a aquesta mena d'inversions, en lloc d'utilitzar la inversió pública directa (Muller, 2008; Hujo, 2014).
En efecte, són el sector financer, les administradores privades de fons de pensions i les companyies d'assegurances de vida els que aparentment es beneficien més dels estalvis per a la jubilació dels ciutadans.
D'altra banda, en la majoria dels països, les regulacions nacionals no inclouen cap restricció a la inversió de fons de pensions a l'estranger, ni tan sols en països molt necessitats d'inversions socials i econòmiques (per exemple, Armènia, Bulgària, Croàcia, República Txeca, Estònia, Lituània, Romania i Eslovàquia), mentre que en altres països s'assenyalen alguns límits (per exemple, a Costa Rica, el 50 per cent; al Perú, el 42 per cent; a Colòmbia, el 40 per cent; a Polònia, el 30 per cent, i a Mèxic, i en la Federació de Rússia, el 20 per cent).
A Xile, les administradores privades de fons de pensions podien invertir fins al 80 per cent dels seus actius a l'estranger, la qual cosa representa el 56 per cent del PIB del país. Només la República Dominicana i Nigèria impedeixen que els fons de pensions s'inverteixin a l'estranger (OCDE, 2018).
A més de les administradores de fons de pensions, les companyies d'assegurances de vida s'han beneficiat d'un mercat captiu per a vendre anualitats (rendes vitalícies o temporals). Normalment, una vegada que l'afiliat aconsegueix l'edat de jubilació, el saldo acumulat en el seu compte d'estalvi individual s'utilitza per a adquirir una anualitat (vitalícia o per un determinat període) en el mercat d'assegurances privades. Les companyies d'assegurances, que normalment operen com a part dels mateixos grups d'interès econòmic que les AFP, són les úniques autoritzades per a vendre anualitats, sovint cobrant comissions substancials.
D'altra banda, és freqüent que els grups financers internacionals siguin accionistes importants de les administradores de fons de pensions nacionals (AFP), o que les administradores de fons de pensions nacionals siguin filials de grans empreses financeres internacionals. En l'Estat Plurinacional de Bolívia, el fons de pensions Futur de Bolívia S.A. va ser adquirit per l'empresa suïssa Zurich Financial Services AG, i l'altre fons de pensions del país, Previsió S. a., forma part del grup espanyol Banc Bilbao Biscaia Argentaria SA (BBVA) 16. A Xile, l'accionista majoritari del fons de pensions Provida S.A. era el grup espanyol Banc Bilbao Biscaia Argentaria SA (BBVA), fins que Metlife Xile ho va adquirir en 2013. Un altre exemple és l'empresa xilena Hàbitat AFP, controlada per Citibank (Citigroup) i Invesco fins a 2014, seguida de Prudential Financial US 17 .
Des de la perspectiva del desenvolupament, és motiu de gran preocupació, en particular per als països en desenvolupament, que els estalvis de jubilació dels ciutadans es vagin cap a les grans corporacions financeres internacionals. L'evidència mostra que la privatització de les pensions ha contribuït a la concentració del poder econòmic en mans de les empreses financeres internacionals que busquen generar beneficis en lloc de contribuir al desenvolupament nacional.
En efecte, la privatització va generar alts nivells de beneficis per a les administradores dels fons de pensions. Fins i tot en països com Hongria, on els fons de pensions estaven formalment obligats a operar sense ànim de lucre, les administradores de fons de pensions han formalitzat costosos contractes de serveis amb les seves empreses matrius per a l'administració dels fons, amb la finalitat d'ocultar els beneficis.
Com a resultat, el rendiment mitjà real dels fons privats de pensions a Hongria va ser zero entre 1998 i 2005, mentre que els costos d'administració van superar el 10 per cent. Aquesta va ser una de les principals raons que va portar als països a renacionalitzar els fons de pensions.
Quan l'Argentina va renacionalitzar deu fons privats de pensions de propietat estrangera (llei núm. 26.465 de novembre de 2008), diversos bancs i grups d'assegurances internacionals, BBVA (Espanya), HSBC Hòldings (Regne Unit), MetLife Inc (els EUA) i ING Groep NV (Països Baixos), es trobaven entre les empreses que controlaven aquests fons. En nacionalitzar els fons privats de pensions i convertir els drets a les prestacions de privats a públics, es van transferir aproximadament 25.500 milions de dòlars dels Estats Units dels comptes individuals del sistema privat clausurat al Govern argentí i a la seva Administració Nacional de Seguretat Social, ANSES (Hohnerlein, 2012).
Si bé l'objectiu fonamental dels sistemes de protecció social és el de mancomunar els riscos i protegir a les persones contra els eventuals riscos al llarg del cicle de vida, els sistemes de comptes individuals transfereixen la càrrega dels riscos sistèmics, és a dir, demogràfics, financers i econòmics, als individus. En un règim de capitalització basat en comptes individuals, és el treballador o el jubilat qui assumeix els riscos d'inversió, longevitat i inflació.
Quant al risc d'inversió, en els sistemes de contribució definida el treballador s'enfronta a grans incerteses respecte del nivell futur de les prestacions, pel fet que aquest depèn de la taxa de rendibilitat aconseguida per l'administrador.
L'exposició a aquests riscos és encara major per als treballadors dels països d'ingressos baixos i mitjans, ja que els seus mercats financers són més volàtils. Aquest va ser especialment el cas durant la crisi financera de 2008, que va tenir repercussions catastròfiques en els treballadors que van haver de jubilar-se amb pensions molt baixes perquè el valor dels seus estalvis acumulats i les taxes previstes de rendibilitat de les inversions havien disminuït dràsticament.
Havent-se traslladat els riscos als individus, la subsegüent crisi financera i econòmica va tenir importants impactes socials i econòmics negatius sobre els treballadors i els pensionistes.
A l'Argentina, la crisi financera interna de 2001-2002 va provocar una disminució del 44 per cent en el valor dels fons de pensions en 2002, de 20.381 milions de dòlars dels Estats Units en 2000 a 11.650 milions de dòlars dels Estats Units en 2002 (Hohnerlein, 2012). Amb la finalitat de mitigar les pèrdues financeres dels fons de pensions, i per a prevenir els riscos de les fluctuacions financeres en el futur i garantir el nivell de les prestacions, durant la crisi de 2008 es va aprovar el tancament del sistema privat, alguna cosa que es venia discutint des de 2002 (Bertranou et al. , 2018).
En 2008, les Administracions de Fons de Pensions (AFP) xilenes van perdre el 60 per cent de totes les prestacions acumulades durant el període comprès entre 1982 i 2008 (CENDA, 2010). La crisi també va produir una generació de treballadors que afronten ocupacions més irregulars, inestables o a temps parcial, el que es reflecteix en carreres contributives més fragmentades. Això es traduirà molt probablement en un ressorgiment de la pobresa en la vellesa o en un augment de la pressió política per a la (re)introducció d'elements solidaris i complements a les pensions, així com modificacions a la fórmula de càlcul de les prestacions, o prestacions complementàries per als jubilats.
D'altra banda, la majoria de les reformes estructurals pro-privatització de les pensions a Europa Central i Oriental i a Amèrica Llatina es van dur a terme sense un diàleg social adequat, la qual cosa posteriorment va conduir a qüestionar la seva legitimitat (Mesa-Llac, 2014).
En l'Estat Plurinacional de Bolívia, la privatització es va dur a terme enfront d'una forta oposició dels ministeris de treball i salut, així com dels sindicats, els qui van organitzar manifestacions públiques de protesta contra la reforma. Va haver-hi fortes campanyes en els mitjans de comunicació per a promoure la privatització; sovint els administradors de fons privats de pensions van realitzar campanyes de mercadeig a fi de disminuir l'oposició pública. L'experiència d'Hongria i Polònia “demostra que les campanyes de publicitat i comercialització dels proveïdors poden eclipsar les campanyes governamentals de comunicació en matèria de pensions i donar lloc a una situació en la qual els consumidors sobrevaloren els beneficis i subestimen el cost i els riscos dels sistemes de pensions basats en contribució definida” (Atkinson et al., 2012, pàg. 24).
La desconfiança en els sistemes privats de pensions va augmentar ràpidament quan les (2) taxes de reemplaçament es van desplomar i la suficiència de les pensions es va tornar un problema greu al no ser capaços de proporcionar suficient protecció en la vellesa, col·locant a les persones adultes majors en risc de pobresa, així com quan l'extensió de la cobertura es va estancar com en el cas d'Hongria i Kazakhstan, o va disminuir com en el cas de l'Argentina, Estat Plurinacional de Bolívia, Xile, El Salvador, Mèxic i República Dominicana (Bertranou et al., 2018; Maltseva i Janenova, 2018; Mesa-Llac, 2018; Polakowski i Hagemejer, 2018). En una enquesta de percepció realitzada en l'Estat Plurinacional de Bolívia en 2008, abans de la reversió de la privatització, només el 38 per cent dels enquestats volia mantenir el sistema privat i el 61 per cent estava a favor d'un nou sistema que revertís el procés de privatització. Una oposició encara més forta es va gestar a l'Argentina durant la crisi en la qual la població va ser testimoni del fracàs generalitzat en el respecte dels contractes i els drets de propietat, acompanyat d'una crisi política i de l'afebliment del contracte social. Més recentment, a Xile, el rebuig al sistema privat de fons de pensions va mobilitzar a milions de persones a manifestar-se als carrers.
La reversió de la privatització de les pensions
Bandera d'Eslovàquia.
Després de dues dècades d'implementació problemàtica, molts països van començar a re-reformar els seus sistemes de pensions. Els primers països a derogar la privatització de les pensions, o considerar inconstitucionals les privatitzacions, van ser la República Bolivariana de Veneçuela (2000), l'Equador (2002) i Nicaragua (2005). Els van seguir Bulgària (2007), l'Argentina (2008), Eslovàquia (2008), Estònia, Letònia i Lituània (2009), Estat Plurinacional de Bolívia (2009), Hongria (2010), Croàcia i Macedònia (2011), Polònia (2011), Federació de Rússia (2012), Kazakhstan (2013), República Txeca (2016) i Romania (2017).
En total, 18 països — 13 d'Europa Oriental i l'antiga Unió Soviètica i cinc d'Amèrica Llatina — van revertir les privatitzacions; és a dir, el 60 per cent dels països que havien privatitzat les pensions van revertir el procés i van començar a tornar als sistemes públics. Aquests països van revertir la privatització i van tornar a reformar totalment o parcialment els seus sistemes de pensions degut, entre altres raons, als elevats costos fiscals de la privatització, la disminució o l'estancament de la cobertura i els nivells de les prestacions, els altíssims costos administratius, el trasllat dels riscos econòmics i financers als individus, la qual cosa els exposava a pensions cada vegada més baixes, i la falta de beneficis tangibles per al desenvolupament nacional. La privatització de les pensions no estava proporcionant seguretat d'ingressos a la majoria de les persones adultes majors; per contra, els nivells de prestacions es van deteriorar, la qual cosa va donar lloc a l'augment de les desigualtats de gènere i d'ingressos. El sistema de comptes individuals es va tornar impopular i insostenible.
Resum de l'Informe de la OIT sobre les pensions públiques realitzat per la redacció de Las afueras.
(1) "La “condicionalitat” dels préstecs del FMI s'ha convertit en una de les principals característiques d'aquesta institució, alguna cosa que no es contemplava en el funcionament inicial. En 1954, el primer acord signat pel Perú cabia en dues pàgines; el que va signar Atenes en 2010 tenia seixanta-tres. La institució estén ara les seves exigències al nombre de funcionaris, a la reforma de les empreses públiques, al sistema de seguretat social, a les privatitzacions, etc."
(2) La taxa de reemplaçament em dirà quant poder adquisitiu perdré quan em jubili En termes més il·lustratius, una persona amb un sou previ a la jubilació de 2.000 euros mensuals que percebés com a pensió 1.000 euros mensuals tindria una taxa de substitució o de reemplaçament del 50%. És a dir, els seus ingressos en la jubilació serien el 50% dels ingressos previs.
Le Monde Diplomatique en español.
Renaud Lambert, juliol de 2022.
