És impossible instaurar una pau duradora entre Moscou i Kíev?
____________________________________________
Les converses que van poder posar fi a la guerra a Ucraïna
El mes de juny passat, en vespres d'una conferència de pau organitzada a Suïssa i a la qual no havia estat convidada, Rússia va exigir d'Ucraïna concessions territorials ampliades com a condició prèvia a qualsevol negociació. Unes demandes que no figuraven en un projecte d'acord negociat pels bel·ligerants en 2022. En aquella ocasió, els països occidentals van encoratjar a Ucraïna a no acceptar-ho després de prometre-li armes i la derrota russa.
Publicat en el Monde diplomatique en espanyol.
Autors: Samuel Charap i Sergey Radchenko, juliol de 2024
En les primeres hores del 24 de febrer de 2022, l'aviació russa va bombardejar intensament Ucraïna i la infanteria i els blindats de Moscou van penetrar al país des del nord, l'est i el sud. Aviat, els russos van intentar voltar Kíev. Van ser els primers dies d'una invasió que hauria pogut saldar-se amb la submissió absoluta d'Ucraïna. Vist retrospectivament, sembla gairebé un miracle que no hagi succeït tal cosa.
Les evolucions en els camps de batalla són relativament ben conegudes. Una mica menys ho és la intensa activitat diplomàtica empresa per Moscou, Kíev i molts altres actors que hagués pogut portar a una solució del conflicte tan sols unes setmanes després del seu inici.
A la fi de març de 2022, es van celebrar una sèrie de reunions –tant per videoconferència com en persona– a Bielorússia i, més endavant, a Turquia (1). Van resultar en un document comú, l'anomenat “Comunicat d'Istanbul”, en el qual es detallava el marc d'un acord de pau. A partir d'aquell moment, els negociadors ucraïnesos i russos van abordar la redacció d'un text més precís en el qual s'oferien a Ucraïna garanties de seguretat multilaterals, obrint el camí a un estatus de neutralitat permanent i, caminant el temps, la seva incorporació a la Unió Europea. Però les discussions es van interrompre al maig. Què va succeir? Fins a quin punt van estar els protagonistes prop de signar un acord? I per què van acabar per no fer-ho?
Tornem al 24 de febrer. Aquell dia, el president rus Vladímir Putin va pronunciar un discurs en el qual justificava la invasió amb la necessitat de “desnazificar” Ucraïna. Un objectiu que se suposa implicava enderrocar el Govern de Kíev, possiblement matant o capturant a Volodímir Zelenski en el procés. No obstant això, dies més tard, Moscou va començar a explorar la possibilitat d'arribar a un compromís. La guerra ja no era el passeig militar que esperava Putin. La ràpida organització de negociacions suggereix que el president rus va abandonar molt aviat la idea d'un canvi de règim. Zelenski va manifestar la seva voluntat de trobar-se amb el seu homòleg, el qual, encara que va rebutjar parlar amb ell directament, va nomenar un equip de negociadors. El president bielorús Alexánder Lukashenko havia d'actuar de mediador.
Les converses van començar el 28 de febrer, en una de les enormes residències campestres de Lukashenko. La delegació ucraïnesa estava dirigida per David Arajamia, el principal dirigent del partit de Zelenski, i incloïa al ministre de Defensa Oleksii Réznikov, el conseller presidencial Mijailo Podoliak i alguns alts funcionaris més. La delegació russa estava encapçalada per Vladímir Medinski, un dels principals consellers del president rus i exministre de Cultura. També incloïa als viceministres de Defensa i d'Afers exteriors.
Durant la primera reunió, els russos van presentar una sèrie de severes condicions que significaven, de fet, la capitulació total d'Ucraïna.Però a mesura que es deteriorava la situació de Moscou en el camp de batalla, les postures presentades en la taula de negociacions es van tornar menys exigents. Així, el 3 i 7 de març, les parts van iniciar una segona, i després una tercera ronda de negociacions, sempre a Bielorússia. La delegació ucraïnesa va formular les seves pròpies exigències: un alto-el-foc immediat i l'organització de corredors humanitaris per a permetre que els civils abandonessin la zona de guerra amb total seguretat. Segons sembla, va anar durant la tercera ronda de negociacions quan russos i ucraïnesos van examinar per primera vegada esborradors d'acords (2).
Les reunions físiques es van interrompre llavors per espai de tres setmanes, però van seguir a través de Zoom. Durant aquestes converses, els ucraïnesos van començar a concentrar-se en el que consideraven una qüestió clau per a posar fi a la guerra: l'obtenció de garanties de seguretat que obliguessin altres Estats a defensar el país si Rússia tornava a atacar-lo. Ningú sap exactament quan va treure Kíev a col·lació per primera vegada aquest assumpte, tant enfront dels russos com als països occidentals. Però el 10 de març, el ministre ucraïnès d'Afers exteriors, Dmitro Kuleba –que es trobava en aquells dies a la ciutat turca de Antalya per a participar en una reunió amb el seu homòleg rus Serguei Lavrov– va esmentar la necessitat d'una “solució duradora” per a Ucraïna. Després va afegir que els ucraïnesos estaven “disposats a discutir” les garanties que desitjaven rebre tant de l'Organització del Tractat de l'Atlàntic Nord (OTAN) com de Rússia. El que Kuleba semblava tenir al cap era una garantia de seguretat multilateral com les posades en pràctica durant la Guerra Freda, és a dir, un acord segons el qual potències enfrontades es comprometen a assegurar la seguretat d'un tercer Estat, a condició que aquest últim no s'alineï amb cap dels països garants implicats.
Kíev també volia disposar d'un mecanisme més fiable que la mera bona voluntat de Rússia per a garantir la seva seguretat en el futur. Però aconseguir una garantia així no era tasca senzilla. Abans de la guerra, els Estats Units i els seus aliats no s'havien mostrat disposats a això. Per què anaven a fer-ho ara, precisament quan, de fet, Rússia havia complert les seves amenaces contra Ucraïna? Els negociadors ucraïnesos tenien una resposta preparada per a aquesta pregunta: Kíev va proposar que Rússia també fos elevada al rang de país garant, la qual cosa implicava que Moscou acceptés la intervenció dels altres països garants en cas d'un nou atac per part seva. Així, tota agressió contra Ucraïna conduiria a una guerra directa entre Rússia i els Estats Units, la qual cosa actuaria d'element dissuasiu. Però els països occidentals van rebutjar aquesta solució.
Ingrés a la Unió Europea
Durant tot el mes de març va haver-hi violents combats en els diversos fronts. Els russos van tractar de prendre Chernígov, Khàrkiv i Sumi, però els seus esforços van acabar amb un rotund fracàs. A mitjan mes, l'avanç de l'exèrcit rus cap a Kíev estava en punt mort i les forces de Moscou sofrien quantioses pèrdues. Tal és el context en el qual totes dues delegacions van prosseguir les seves discussions per videoconferència abans de trobar-se el 29 de març, a Istanbul.
Va ser llavors quan va semblar veure's un gran avanç. Després de la reunió, totes dues parts van anunciar que s'havien posat d'acord sobre un comunicat comú. Encara que es van exposar les grans línies del mateix en successives rodes de premsa, el text no va ser publicat. Nosaltres hem aconseguit una còpia. El projecte de comunicat rep el títol de “Disposicions clau del tractat sobre les garanties de seguretat per a Ucraïna”. Segons els participants amb els quals hem parlat, gran part de la seva redacció va ser responsabilitat dels ucraïnesos, i els russos van acceptar provisionalment la idea d'usar-ho com a marc per a un futur tractat.
Aquest últim, tal com es contemplava en el comunicat, suposadament anava a proclamar la neutralitat permanent d'Ucraïna i la seva condició d'Estat desnuclearitzat.
El país renunciaria a unir-se a qualsevol aliança militar, així com a autoritzar la presència de bases i tropes estrangeres en el seu sòl. El comunicat citava com a garants possibles als membres permanents del Consell de Seguretat de les Nacions Unides (inclosa Rússia), així com el Canadà, Alemanya, Israel, Itàlia, Polònia i Turquia.
El text precisava que, si Ucraïna era atacada de nou i aquesta sol·licitava ajuda, tots els Estats garants estaven obligats, després de celebrar consultes amb Ucraïna i entre ells, a brindar a Kíev l'ajuda necessària per a la seva seguretat. Unes obligacions que el document formulava de manera molt més precisa que en l'article 5 del propi Tractat de l'Atlàntic Nord: en concret, estava prevista la imposició d'una zona d'exclusió aèria, oferir armes o permetre la intervenció directa dels Estats garants amb els seus recursos militars.
El comunicat d'Istanbul també cridava totes dues parts a resoldre pacíficament el seu contenciós sobre Crimea en un termini de quinze anys. Des de la seva annexió en 2014, Moscou mai s'havia mostrat disposada discutir l'estatus de la península, afirmant que és una regió tan russa com qualsevol altra de la Federació.
En acceptar negociar la seva situació, el Kremlin admetia tàcitament que no era aquest el cas. D'altra banda, la neutralitat definitiva d'Ucraïna no excloïa la seva adhesió a la Unió Europea, contemplada explícitament en el document. Així, els Estats garants (inclosa Rússia) havien de comprometre's a “confirmar la seva intenció de facilitar l'ingrés d'Ucraïna a la Unió Europea”, cosa que no deixa de resultar sorprenent: en 2013, Putin va exercir intenses pressions sobre el llavors president ucraïnès Víktor Yanukóvich perquè aquest renunciés a un simple acord d'associació amb la UE.
Només podem especular sobre les raons que van portar a Rússia a acceptar aquestes disposicions. La guerra llampec concebuda per Putin havia fracassat, i el conflicte amenaçava amb estancar-se. És possible que el president rus volgués limitar les perdudes i assegurar-se alhora que Ucraïna renunciés clarament a la seva voluntat d'entrar en l'OTAN i que mai acollís en el seu sòl tropes de l'Aliança.
En les seves declaracions del 29 de març, immediatament posteriors a la conclusió de les converses d'Istanbul, Medinski es va mostrar decididament optimista. Va explicar que les discussions sobre el tractat relatiu a la neutralitat d'Ucraïna estaven a punt d'entrar en la seva fase pràctica i que, en la mesura en què ho permetessin les complexitats d'un text en el qual hi havia implicats tants garants potencials, era possible que Putin i Zelenski el signessin durant un cim que se celebraria en un futur pròxim.
En els dies següents, Rússia va abandonar la seva ofensiva sobre Kíev i va retirar les seves forces del front nord: una decisió que va ser anunciada a Istanbul aquest mateix 29 de març pel viceministre de Defensa rus, Alexánder Fomin, com una mesura destinada a “instaurar una confiança mútua”. En realitat, la retirada va ser en gran manera forçada, i el Kremlin va tractar de fer passar un fracàs militar per una generosa mesurada diplomàtica. Però aquest retrocés va tenir enormes conseqüències. Va galvanitzar a Zelenski, convençut des de llavors que la maquinària militar russa podia ser rebutjada i fins i tot vençuda en el camp de batalla. L'alliberament de les vies de comunicació que porten a Kíev va portar així mateix a l'augment de l'ajuda militar occidental.Finalment, la retirada de les tropes russes va deixar al descobert una sèrie de massacres comeses a Butxa i Irpín, on es van donar casos de mutilacions, violacions i assassinats perpetrats contra civils.
Aquestes revelacions van saltar a les primeres pàgines de la premsa en els primers dies d'abril. El dia 4, Zelenski va visitar Butxa. L'endemà, en una al·locució per videoconferència davant el Consell de Seguretat de l'ONU, va acusar a Rússia de crims de guerra i va comparar al seu Exèrcit amb l'Organització Estat Islàmic (OEI). No obstant això, totes dues parts van continuar treballant dia i nit sobre un acord de pau.
Els negociadors es van intercanviar activament versions del text i van començar a compartir-lo amb altres actors. En un esborrany datat el 12 d'abril, es precisava que els Estats garants havien de decidir de manera independent (és a dir, sense necessitat d'arribar a un consens) si acudirien en ajuda d'Ucraïna en cas d'atac. Una versió del 15 d'abril va mostrar els intents dels russos de modificar aquesta clàusula, insistint en el fet que l'ajuda a Kíev només podria materialitzar-se “basant-se en una decisió aprovada per tots els Estats garants”, la qual cosa brindava un dret de veto al probable agressor, Rússia. Segons una nota introduïda en el text, els ucraïnesos van rebutjar aquesta esmena i van preferir reprendre la fórmula original.
Les dimensions i l'estructura de l'Exèrcit ucraïnès també van ser objecte d'intenses negociacions. El 15 d'abril, les dues parts encara es trobaven lluny d'arribar a un acord sobre aquests punts. Els ucraïnesos desitjaven disposar d'un exèrcit regular de 250.000 efectius, mentre que els russos van posar el límit en 85.000. Els ucraïnesos volien comptar amb 800 carros de combat, els russos només autoritzaven 342. Els ucraïnesos advocaven a favor de tenir míssils amb un abast de 280 quilòmetres, els russos parlaven d'un abast de 40 quilòmetres. Les discussions evitaven deliberadament la qüestió de les fronteres, que es deixava per al cim previst entre Putin i Zelenski.
Malgrat importants desacords, el projecte del 15 d'abril deixava entendre que el tractat se signaria en qüestió de dues setmanes. Totes dues parts van mostrar la seva intenció d'actuar amb rapidesa. “A mitjan abril de 2022, estàvem prop d'acabar i tancar un acord de pau”, va declarar al desembre de 2023 el negociador ucraïnès Alexánder Chaly durant una aparició pública a Ginebra (3).
A què es va deure la interrupció de les negociacions en aquest punt? Putin va acusar les potències occidentals, segons ell menys preocupades per la pau que per afeblir al seu país. Va afirmar que Boris Johnson, el llavors primer ministre britànic, havia transmès un missatge als ucraïnesos de part del “món anglosaxó” en el qual s'especificava que “havien de combatre fins a aconseguir la victòria i fins que Rússia sofrís una derrota estratègica”.
Cal admetre que la reacció occidental sobre aquestes negociacions, encara que allunyada de la caricatura esbossada per Putin, va anar si més no tèbia. Washington i els seus aliats es van mostrar profundament escèptics sobre les perspectives que obria l'activitat diplomàtica a Istanbul. El comunicat evitava, en efecte, la qüestió de les fronteres, i les divergències continuaven sent nombroses. Els països occidentals no creien en l'èxit de les negociacions.
A més, segons un exfuncionario estatunidenc familiaritzat amb els assumptes ucraïnesos, Washington només va ser consultat després de la publicació del comunicat, i això malgrat que les disposicions previstes involucraven jurídicament als Estats Units, en concret obligant el país a entrar en guerra amb Rússia si aquesta tornava a envair Ucraïna.
En comptes de donar suport al comunicat d'Istanbul i l'activitat diplomàtica que li va seguir, Occident va decidir augmentar la seva ajuda militar a Kíev i incrementar la seva pressió sobre Rússia, especialment per mitjà d'un règim de sancions cada vegada més severes.
El Regne Unit es va mostrar singularment poc partidari de la via diplomàtica. El 30 de març, Boris Johnson va fer la següent declaració: “Hem de continuar intensificant les sancions conforme a un pla progressiu fins que totes les tropes [russes] abandonin Ucraïna”. El 9 d'abril, el primer ministre britànic va visitar Kíev, convertint-se així en el primer dirigent estranger que acudia al país des del començament de la guerra. Segons el Wall Street Journal, en aquesta ocasió li va dir a Zelenski que “tot acord amb Putin seria sòrdid” i que això suposaria “una victòria per a ell [Putin]: si li dones alguna cosa, la qual cosa sigui, li ho guardarà, ho posarà a resguard i prepararà el seu pròxim atac” (4).
Els estatunidencs mai van ser tan explícits en aquest sentit, però tampoc van considerar mai la diplomàcia com un element central de la resposta a la invasió russa.
El secretari d'Estat Antony Blinken i el secretari de Defensa Lloyd Austin van viatjar a Kíev dues setmanes després de Johnson amb la finalitat de, principalment, organitzar un suport militar de major envergadura. Com va declarar Blinken en una roda de premsa en la capital ucraïnesa, “l'estratègia que hem aplicat –un suport massiu a Ucraïna, una pressió massiva sobre Rússia i solidaritat amb els més de trenta països involucrats en aquests esforços– està donant veritables resultats”.
La implicació d'Occident
No obstant això, Occident no va obligar a Ucraïna a abandonar la taula de negociacions, com va afirmar Putin. Cert és que les promeses de suport d'Occident van reforçar la determinació de Zelenski i que l'escepticisme de Londres o Washington no va estimular precisament el seu interès per la via diplomàtica. El fet és que el president ucraïnès mai va demanar el suport d'Occident en la cerca d'una solució diplomàtica.
La confiança que havien adquirit els ucraïnesos en la seva capacitat per a guanyar la guerra també va tenir un paper evident en la interrupció de les negociacions. La retirada russa i la perspectiva dels lliuraments d'armes occidentals van alterar l'equilibri militar. L'esperança d'una victòria en el camp de batalla sovint redueix la propensió d'algun dels bel·ligerants a arribar a compromisos...
A la fi d'abril, Ucraïna va endurir la seva postura, exigint una retirada del Donbás com a condició prèvia a qualsevol tractat. “Un tractat amb Rússia és impossible, només és acceptable la seva capitulació”, va declarar, el 2 de maig de 2022, Oleksi Danílov, secretari del Consell de Seguretat Nacional d'Ucraïna (5).
L'11 d'abril de 2024, Lukashenko, primer intermediari en les converses de pau, va advocar per tornar al projecte de tractat de la primavera de 2022. “És una postura raonable –va declarar durant una trobada amb Vladímir Putin en el Kremlin–. També és una posició acceptable per a Ucraïna. Ells van acceptar aquesta posició”. El president rus va intervenir: “Per descomptat que es van mostrar conformes”.
En realitat, russos i ucraïnesos mai van arribar a un compromís. Però van fer avanços en aconseguir fixar un marc general que obria el camí a un possible acord.Després de dos anys i mig de carnisseria, no resulta inútil revisar el poc conegut episodi de les negociacions d'Istanbul. Els detalls del seu desenvolupament permeten entendre com Putin i Zelenski van contemplar la possibilitat de fer àmplies concessions. Si Kíev i Moscou tornen a la taula de negociacions, trobaran en ell bon nombre d'idees útils amb vista a la instauració d'una pau duradora.
Aquest text és una versió abreujada d'un article publicat en la revistaForeign Affairs en abril de 2024 titulado “The Talks That Could Have Ended the War in Ukraine”.
(1) Léase Benoît Bréville, “La pista de Estambul”, Le Monde diplomatique en español, junio de 2024.
(2) “Medinski ha declarado que las expectativas rusas en el marco de las negociaciones con Ucrania no se han visto satisfechas” (en ruso), 7 de marzo de 2022, https://tass.ru
(3) “Breaking the Stalemate to Find Peace: The Russia-Ukraine War – A Geneva Security Debate”, Geneva Centre For Security Policy (GSCP), 5 de diciembre de 2023. Vídeo disponible en www.youtube.com
(4) Yaroslav Trofimov, “Did Ukraine Miss an Early Chance to Negotiate Peace With Russia?”, The Wall Street Journal, Nueva York, 5 de enero de 2024.
(5) “Danilov declaró que un tratado de paz con Rusia es imposible e hizo un llamamiento a estar preparados para una guerra larga” (en ucraniano), 2 de mayo de 2022, https://strana.today.
Samuel Charap y Sergey Radchenko
Respectivamente: politólogo en la RAND Corporation y profesor de historia en la Universidad Johns Hopkins.
Després de dos anys i mig de carnisseria, no resulta inútil revisar el poc conegut episodi de les negociacions d'Istanbul. Els detalls del seu desenvolupament permeten entendre com Putin i Zelenski van contemplar la possibilitat de fer àmplies concessions. Si Kíev i Moscou tornen a la taula de negociacions, trobaran en ell bon nombre d'idees útils amb vista a la instauració d'una pau duradora.