El asalto a la Seguridad Social francesa

La primera ministra francesa Élisabeth Borne lo anunció en su presentación ante la prensa el pasado 10 de enero: su reforma de las pensiones figurará en un proyecto de ley de financiación de la Seguridad Social (LFSS) rectificativo. A juicio de algunos expertos en derecho constitucional, tal decisión ignora el espíritu, cuando no la letra, de la ley fundamental (1). De dar crédito a la crónica política, habrá que suponer que la primera ministra ha elegido esta opción porque la Constitución le permite imponer todos sus textos presupuestarios gracias al tercer párrafo del artículo 49 (49.3), e incluso limitar el tiempo de debate parlamentario gracias a las disposiciones del primer párrafo del artículo 47 (47.1)… Sea como fuere, Élisabeth Borne ha decidido emprenderla con las pensiones usando un mecanismo, las LFSS, instaurado en 1996 por el Gobierno de Alain Juppé para volver a tomar las riendas de la Seguridad Social.

Artículo 49

El Primer Ministro, previa deliberación del Consejo de Ministros, planteará ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaración de política general.

La Asamblea Nacional juzgará la responsabilidad del Gobierno mediante la votación de una moción de censura, la cual sólo será admisible si va firmada al menos por una décima parte de los miembros de la Asamblea Nacional. La votación tendrá lugar cuarenta y ocho horas después de su presentación. Sólo se considerarán los votos favorables a la moción de censura, la cual sólo podrá ser aprobada por la mayoría de los miembros que componen la Asamblea Nacional. Salvo en lo dispuesto en el párrafo siguiente, ningún diputado podrá ser firmante de más de tres mociones de censura en el mismo período ordinario de sesiones ni de más de una en el mismo período extraordinario de sesiones.

El siguiente párrafo es importantísimo pues viene a decir que si tanto la asamblea como el senado francés no aprueban la reforma de las pensiones en Francia, dado que Macron no tiene mayoria parlamentaria, el primer ministro podrá plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional, de la cual con toda seguridad saldrá victorioso, dado que la mayoría del Parlamento (alianzas incluidas)  no desea sacar a Macron de la presidencia, ni a su gobierno, sino que algunos de los partidos están votando en contra de la reforma de las pensiones, porque cerca del 80% de los franceses están en contra, pero una cosa diferente es que esos partidos voten a favor de echar al presidente, es decir, un ardid para aprobar la reforma de las pensiones sin que ellos hayan votado a favor. Si sale airoso el presidente de la moción de censura, podrá entonces aprobar por si solo el proyecto de reforma de las pensiones. Así se saltan la voluntad del pueblo con respecto a este proyecto de reforma de las pensiones los representantes de la voluntad de los fondos de inversión, que desean cuanto antes gestionar el dinero público de los trabajadores franceses de la seguridad social.

El Primer Ministro podrá, previa deliberación del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votación de un proyecto de ley de Presupuestos o de financiación de la seguridad social. En tal caso este proyecto se considerará aprobado, salvo si una moción de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, fuere votada en las condiciones previstas en el párrafo anterior. Asimismo el Primer Ministro podrá recurrir a este procedimiento para otro proyecto o una proposición de ley por período de sesión.

El Primer Ministro estará facultado para pedir al Senado la aprobación de una declaración de política general.

Artículo 47-1

El Parlamento votará los proyectos de ley de financiación de la seguridad social en las condiciones previstas en una ley orgánica.

Si la Asamblea Nacional no se hubiere pronunciado en primera lectura en el plazo de 20 días después de la presentación de un proyecto, el Gobierno lo trasladará al Senado, quien deberá pronunciarse en el plazo de 15 días. Procederá después del modo dispuesto en el artículo 45.

Si el Parlamento no se hubiere pronunciado en un plazo de 50 días, se podrán poner en vigor las disposiciones del proyecto mediante ordenanza.

Quedarán en suspenso los plazos previstos en el presente artículo cuando el Parlamento no esté en período de sesiones y, respecto a cada Cámara, en el transcurso de las semanas en las que haya decidido no celebrar sesión conforme al segundo apartado del artículo 28.

La movilización contra el plan de reforma de la protección social (también llamado “plan Juppé”), anunciado por el primer ministro el 15 de noviembre de 1995, ha quedado en el recuerdo como una victoria sindical. La oposición de la Confederación General del Trabajo (CGT) y de Fuerza Obrera (FO) obligó a la derecha a renunciar a su propósito de alinear las pensiones del sector público con las del privado. La movilización duró más de tres semanas, sin trenes ni metro, a menudo sin correo (2). Después de que dos millones de personas se manifestaran por toda Francia el 12 de diciembre, el primer ministro dio marcha atrás el 15 del mismo mes. Fin del proyecto de ley sobre las pensiones.

En los meses que siguieron, cuando los asalariados ya habían abandonado la lucha, el Gobierno logró crear el marco institucional previsto en el plan Juppé: ley constitucional del 22 de febrero de 1996, ley orgánica del 22 de julio y ordenanzas adoptadas el 24 de enero y el 24 de abril. Este nuevo aparato jurídico facilitó la ulterior adopción (primero en 2003 y luego en 2010) de las medidas cuya puesta en práctica se evitó en 1995, ha contribuido a las presiones que sufren los organismos de la Seguridad Social –en especial los que se ocupan del ­seguro de vejez– para modificar su gestión y ha llevado a un proceso de estatalización en marcha desde hace décadas.

En 1946, la relación de fuerzas obligó a las clases dominantes a aceptar la creación del régimen general; en lo sucesivo, no dejaron de poner en entredicho su concepción original: poner la dirección de las cajas en manos de los propios interesados. El plan que instauraba la Seguridad ­Social no solo aspiraba “a la mejora de la situación de los trabajadores ­–como aclaraba Pierre Laroque, uno de sus creadores–, sino, sobre todo, a la creación de un nuevo orden social en el cual los trabajadores se hagan cargo plenamente de sus responsabilidades” (3). Ahora bien, aun cuando las prerrogativas del Estado sobre el funcionamiento de la Seguridad Social seguían siendo importantes (a él correspondía determinar los porcentajes de cotización y el importe de algunas prestaciones), a las élites políticas, administrativas y económicas siempre les ha parecido escandaloso que el mundo laboral dirija una institución de semejantes dimensiones.

Estaban resueltas a recuperar ese poder. La instauración de las LFSS en 1996 fue un punto de inflexión en esta batalla de largo aliento. El 15 de noviembre de 1995, en la presentación de su plan ante la Asamblea Nacional, Alain Juppé lanzó una “llamada a la responsabilidad”: el déficit de la Seguridad Social –dramatizado hasta el exceso en su discurso– supuestamente corroboraba el fracaso de la gestión del régimen general por parte de los trabajadores asalariados. ¿Que en 1967 habían perdido ya un tercio de sus puestos de administradores en favor de la patronal (4)? Seguían ocupando demasiados. Demasiado poder en manos de irresponsables. Se imponía crear un nuevo marco. En febrero de 1996, la Asamblea Nacional y el Senado, reunidos en Congreso en Versalles, añadieron un artículo, el 47.1, a la carta magna. La Constitución dispone desde entonces que “el Parlamento vota los proyectos de ley de financiación de la Seguridad Social”.

Concebido en diciembre de 1995, el proyecto inicial de revisión constitucional preveía directamente la instauración de una “ley de equilibrio presupuestario”. Según Antoine Durrleman, consejero de Alain Juppé en Matignon, donde tenía su despacho el primer ministro, la ley estaba dirigida a obligar a votar las cuentas de la Seguridad Social teniendo a la vista su equilibrio presupuestario estructural. Pero la amplitud de las movilizaciones de otoño de 1955 contuvo el ardor del primer ministro (5). En última instancia, las LFSS, aun cuando al final no asignan el antedicho objetivo de equilibrio, y aun cuando –a diferencia de las leyes presupuestarias que atañen a los créditos estatales– nunca han tenido el propósito de limitar el importe de los desembolsos de los departamentos (en razón de su naturaleza contributiva), radicalizan el proceso de desposesión de los interesados.

Desde entonces, cada año, el voto de las leyes de financiación confiere al Parlamento el poder de determinar los objetivos de ingresos y gastos de la Seguridad Social. Cada año, su preparación es competencia de los tecnócratas de la Dirección de la Seguridad Social (DSS) y de la Dirección de Presupuesto (DB, por sus siglas en francés), más que de las cajas nacionales. Como ya carece de todo peso en el seno del régimen general, a la movilización social solo le queda la calle para manifestar su oposición…

Las leyes de financiación han contribuido también –y acaso, sobre todo– a la institucionalización de la necesidad de reformas. Cada otoño, su examen en la Asamblea Nacional y el Senado reaviva la controversia mediática sobre el “agujero de la Seguridad Social” (6). No queda más remedio que taparlo a la mayor rapidez. Conviene reducir los gastos, antes que aumentar los ingresos. En estos debates, el Tribunal de Cuentas tiene un papel de gran importancia. Basándose en el último párrafo del artículo 47.1 de la Constitución, añadido en 1996, el Tribunal de Cuentas francés ayuda al Parlamento y al Gobierno con la publicación, en septiembre u octubre, de su Informe sobre la aplicación de las leyes de financiación de la Seguridad Social (el llamado “Ralfss”).

En la edición de 2022 del Ralffs, el Tribunal proponía –para atenerse solo a las recomendaciones relativas a las pensiones– la reconsideración de los derechos familiares de jubilación (incrementos por circunstancias familiares), esto es, unos derechos de los que se benefician 9 millones de personas por tener hijos a cargo. En la edición de 2021, los magistrados del Tribunal de Cuentas volvieron a afirmar, refiriéndose a los regímenes de jubilación, que sería “indispensable introducir adaptaciones que tengan en cuenta, especialmente, las evoluciones demográficas y el aumento de la esperanza de vida”. Cosa que ya sostenían en la edición de 2016 de la misma publicación y que volverían a explicar en una nota publicada en lo más acalorado de la última campaña presidencial, abogando por “retrasar la edad de jubilación (...) o reducir el nivel relativo de las pensiones” (7). El Ralfss de 2020 revelaba su impaciencia al seguir constatando la persistencia de desigualdades y disparidades entre el sector público y el privado.

¿Disparidades? Vaya que sí: a los 57 años, Alain Juppé se jubiló de inspector de finanzas con su correspondiente pensión, a la que suma sus ingresos como parlamentario jubilado y su subsidio como miembro del Consejo Constitucional para acabar percibiendo más de 23.000 euros al mes. Como señaló el 5 de octubre de 2022 (8) el diputado de Francia Insumisa Frédéric Mathieu, el presidente primero del Tribunal de Cuentas, Pierre Moscovici, percibe un “acumulado de subsidio de jubilación que se eleva a una retribución de 14.500 euros, más 2700 euros de su pensión de diputado, 600 euros de su pensión de eurodiputado y 8500 euros relacionados con su antiguo mandato en la Comisión Europea: en total, 26.300 euros al mes, 14 veces más que el salario medio [en Francia]”.

Cancerbero de la austeridad para los demás, el Tribunal de Cuentas también hace uso del magisterio que le confió Alain Juppé en 1996 para recordarles sus compromisos europeos a las instituciones públicas francesas. En el Ralfss de 2014 preconizó la ampliación del campo de aplicación de las LFSS al conjunto de los desembolsos en protección social que la Comisión Europea incluye en el cálculo del déficit público francés. En este sentido, la reciente ley orgánica del 14 de marzo de 2022 prevé el añadido de elementos relativos a las condiciones de equilibrio presupuestario del régimen de jubilación complementaria obligatoria Agirc-Arrco a las leyes de financiación de la Seguridad Social. De este modo, la estatalización de la Seguridad Social se combina, por un lado, con su disolución en un conjunto mucho más vasto de naturaleza totalmente distinta, sin relación con el ideal de socialización que presidió su creación (9), y, por otro, con su sometimiento a la ortodoxia comunitaria en materia de cuentas públicas.

Rolande Ruellan formuló explícitamente el objetivo de las reformas introducidas cuando era directora de la Seguridad Social (entre 1994 y 1996): “Para ingresar en la moneda única [que sería de curso legal en 2002], el déficit público, incluyendo el de los programas sociales, debía mantenerse por debajo del 3% del PIB, y la deuda pública, no superar el 60% del PIB. […] El plan Juppé [debía en consecuencia] crear también las condiciones de un futuro y duradero equilibrio presupuestario de los departamentos de la Seguridad Social. Puede decirse que, si Francia ha tenido el valor de poner en marcha un plan semejante, es gracias a Europa” (10).

Hoy, los directores generales que están al cargo de las diversas cajas nacionales –altos funcionarios designados por el Estado desde las llamadas “ordenanzas Jeanneney” de 1967– deben hacer el papel de embajadores de esta ortodoxia. La ordenanza del 24 de abril de 1996 reforzó sus prerrogativas, en especial su poder de nombrar a los directores de las cajas locales, así como impuso el seguimiento por parte del director general del “desempeño” de su red regional. La ordenanza, en efecto, instituyó los llamados “convenios de objetivos y gestión” (COG), que regulan la relación entre el Estado y las cajas nacionales: mientras que una serie de indicadores miden la consecución de los objetivos asignados a estas últimas, sus directores generales evalúan a su vez su implementación por parte de los directores locales.

Se vislumbraba el regreso de la burocracia al puente de mando. El número de objetivos e indicadores de la Caja Nacional de Seguro de Vejez (CNAV, por sus siglas en francés) se dobló ­entre 1998 y 2014. La Inspección General de Asuntos Sociales (IGAS) deploraba el hecho en una valoración de octubre de 2017: “El COG de la CNAV para 2014-2017 semeja [...] un proyecto interno de gestión por su excesivo detallismo y la ausencia de una jerarquización de sus objetivos” (11). Al mismo tiempo, “la CNAV no ha estado en condiciones de gestionar sus recursos de modo que se realizaran las transformaciones previstas”. Para decirlo de un modo más claro: la gestión contable de la caja no anticipó los efectos de las diversas reformas de las pensiones en sus actividades, la siempre creciente complejidad de los expedientes y la necesidad de reclutar personal. Por esa razón, como señalaron los inspectores, “el volumen de expedientes en curso atrasados a nivel nacional pasó de 20.000 a principios del año 2012 (un 12,5% del total) a picos de en torno a 50.000 en el verano de 2013, y de nuevo en marzo de 2015 (hasta un 30% del total de los expedientes en curso)”.

En la práctica, esto se traduce en que algunos nuevos jubilados tuvieron que esperar varios meses el cobro de su primera pensión. La CGT denunció en junio de 2018 las consecuencias de la estatalización y, sobre todo, la obstinación de la ministra de Sanidad y Asuntos Sociales, Marisol Touraine, “en reducir, de forma drástica y puramente dogmática, los medios de los que disponen la CNAV y sus cajas regionales para gestionar las pensiones” (12). Mientras que en 2017 los 14.800 trabajadores de las cajas de pensiones se ocupaban de 16,1 millones de jubilados, en 2021 las cajas contaban con 13.700 empleados para 16,9 millones de jubilados (13).

El actual director general de la Caja Nacional, Renaud Villard, pone de relieve “un aumento de la productividad, en especial gracias a la informática”. Su deseo es transmitir un mensaje de tranquilidad: “Nuestra responsabilidad es que el servicio público cumpla con sus compromisos al precio más justo” (14). Antes de emprenderla con los agentes de la CNAV y el desempeño de sus misiones, Renaud Villard había trabajado en la reforma de las pensiones –y en especial en la ampliación del periodo de cotización– en calidad de jefe de negociado en la Dirección de la Seguridad Social y más adelante como asesor de Marisol Touraine. No le faltan motivos para esperar la llegada de tiempos aún mejores: en marzo de 2022, su predecesor en la Dirección General de la Caja Nacional, Pierre Mayeur, se unió al grupo Klesia, una aseguradora especializada en seguros complementarios de salud, planes de pensiones y acción social.

La puesta en marcha del plan Juppé ha permitido que el Estado francés dirija con mano de hierro la Seguridad Social, administrada desde entonces por tecnócratas mercenarios, pero también ha contribuido a la proliferación de agencias estatales o paraestatales: desde la creación del Fondo de Solidaridad para la Vejez en 1993 para financiar el mínimo de vejez (prestación percibida por quienes no tienen derecho a una prestación por jubilación o esta es mínima), dichas agencias pululan por las áreas de competencia de la Seguridad Social y acentúan su estatalización (15). En concreto, con la ordenanza del 24 de enero de 1996 nace la Caja de Amortización de la Deuda Social (Cades); el 15 de noviembre de 1995, Alain Juppé se había comprometido ante los diputados diciendo que la creación del nuevo organismo público debía permitir “el restablecimiento de un equilibrio presupuestario duradero en la Seguridad Social desde 1997”.

El Gobierno crea una ruptura para lograr su objetivo. Hasta entonces prevalecían dos estrategias de regreso al equilibrio presupuestario: o el aumento de los porcentajes de cotización o la recuperación de los déficits acumulados en forma de préstamos de la Caja de Depósitos y Consignaciones (CDC). La primera opción se abandonó a principios de la década de 1990 en nombre de la necesaria reducción del “coste laboral”. En este sentido, después de que Michel Rocard, el por entonces primer ministro, iniciara el movimiento de fiscalización de la financiación de la Seguridad Social creando la Contribución Social Generalizada (CSG) en 1991, su sucesor en el cargo Édouard Balladur hizo lo propio poniendo en marcha los primeros mecanismos que exoneran de cotizar a la Seguridad Social en 1993. Con la creación de la Cades, el Gobierno de Alain Juppé renunció a la posibilidad de recurrir a la CDC. En lo sucesivo, la CDC, y en consecuencia el Estado, deja de dar facilidades a la Seguridad Social para incitarla a mantener el control sobre sus presupuestos: la Cades, en efecto, funciona como un banco malo que reembolsa la deuda social financiándose en los mercados financieros, lo que quiere decir que, para conseguir los mejores intereses, hay que ganarse la confianza de los prestamistas…

Para lograr la refinanciación de su deuda, la Cades percibe una parte de los ingresos de la CDC, así como el producto de un nuevo impuesto: la contribución al reembolso de la deuda social (CRDS). Aquí conviene ­señalar la doble paradoja de la estatalización: por una parte, mientras que el Estado administrador aumenta progresivamente su control sobre la Seguridad Social, obliga a la Cades a asumir tipos de interés superiores a los que se aplican al Estado prestatario; por otro lado, el Estado prefiere crear un impuesto para financiar la deuda antes que una cotización que financie prestaciones sociales. O lo que es lo mismo: en lugar de satisfacer las necesidades de la Seguridad Social de manera que no aumente su déficit, el Gobierno prefiere financiar el reembolso de una deuda que carece de razón para extinguirse salvo para insistir en la austeridad. Y es que, en realidad, la creación de la Cades debe permitir agitar mejor el espantajo de la “deuda social” y de ese modo facilitar la pedagogía de la reforma (16). El contribuyente debe entender que el pago de la CRDS y el retroceso de los derechos no son sino la lógica contrapartida del “agujero de la Seguridad Social”. ¡Para salvarla toca hacer sacrificios!

Por supuesto, el objetivo de regreso al equilibrio presupuestario desde 1997 no se ha cumplido. Pero es que, en términos más generales, pese a que la creación de la Cades debía –como las demás medidas del plan Juppé– contribuir a racionalizar la gestión de la Seguridad Social, elegir el camino de la financiarización ha tenido un coste colosal: entre 1996 y 2018, la Cades se ha hecho cargo de 260.500 millones de euros de deuda (en euros constantes de 2018) de la Seguridad Social, recibido ingresos que ascienden a 208.000 millones de euros en el mismo periodo, y reembolsado solo 153.000 millones de euros, en torno al 59% del total de la deuda. La diferencia fue dilapidada, en nombre de la modernidad, en intereses y comisiones financieras (17).

En fecha más reciente, cuando la pandemia trajo una fuerte reducción de las cotizaciones y la recaudación de impuestos a la par que aumentaban los desembolsos, el Gobierno impuso a la Cades que aceptara 136.000 millones de euros de “deuda covid”. Una decisión discutible, puesto que el Estado toma prestado a tipos de ­interés más bajos y, sobre todo, porque puede permitirse no devolver jamás por completo su deuda (paga los intereses y pide prestado de nuevo el principal en un ciclo infinito). El costo del endeudamiento en cuestión solo le habría representado cerca de 1000 millones de euros al año; para la Cades, serán en torno a 10.000 millones (18).

9000 millones de más al año. 9000 millones destinados a la devolución de la deuda antes que a la financiación de prestaciones: una suma que con el tiempo se añadirá a ese déficit, de entre 12.000 y 14.000 millones, que la reforma de las pensiones emprendida por Elisabeth Borne promete reducir. Podríamos multiplicar los ejemplos que muestran la ineficacia de las políticas que se emprenden en nombre de la “responsabilidad” invocada por Alain Juppé ante los representantes de la nación el 15 de noviembre de 1995. Como casi todos sus sucesores en el palacio de Matignon, decía querer “salvar nuestro sistema de protección social”. Han acabado demoliéndolo. Por consiguiente, tal vez urja dejar de plantearse el problema de la seguridad social en los términos en que lo hacen –salvarla, reflotarla, adaptarla al siglo XXI– cuando tratan de imponer sus ­reformas. Y buscar, más bien, el modo de recuperar el control sobre la ­Seguridad Social.

Nicolas Da Silva